ПРОДОЛЖЕНИЕ ДОКУМЕНТА:

1.2. Проблемы развития дорожного хозяйства Тверской области

К наиболее актуальным проблемам дорожного хозяйства Тверской области относятся:
1. Неудовлетворительное транспортно-эксплуатационное состояние и высокая степень износа сети автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения и искусственных сооружений на них, отставание в развитии дорожной сети  от потребностей экономики и населения Тверской области.
 Основными проблемами  развития  автомобильных дорог  общего пользования Тверской области являются следующие:
из общей протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения  Тверской области около 94% относится   к автомобильным дорогам    IV – V  технической  категории. По этому показателю область занимает последнее место среди субъектов Центрального федерального округа;
прочностные характеристики региональных дорог и мостовых сооружений на них не позволяют осуществлять движение тяжеловесных транспортных средств. Существующая дорожная сеть Тверской области  в основном формировалась по старым нормативам и рассчитывалась под нагрузку на ось 60-100 кН;
значительное количество сельских населенных пунктов 2644 не имеют связи с сетью дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием, а, следовательно, свыше 23 тысяч человек в межсезонье становятся отрезанными от мира;
отсутствие соединительных и хордовых дорог регионального значения, которые обеспечивали бы связь между районами по кратчайшему пути, и прохождение транзитных потоков, минуя большие города Тверской области. В настоящее время межрегиональные транзитные потоки следуют по центральным улицам городов Тверской области, создавая пробки, увеличивая число дорожно-транспортных происшествий и ухудшая экологическую обстановку.
Результаты диагностики автодорог регионального или межмуниципального значения и мостовых сооружений показывают, что более половины протяженности сети автомобильных дорог и искусственных сооружений нуждается в капитальном ремонте, не отвечает нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, имеет просроченные межремонтные сроки.    
Низкие транспортно-эксплуатационные характеристики дорожной сети также связаны с тем, что за период 1993–2005 годов в сеть дорог регионального или межмуниципального значения было принято на баланс 6579 км бывших внутрихозяйственных автомобильных дорог, которые находились в неудовлетворительном состоянии и не отвечали техническим требованиям проезда автотранспорта. В настоящее время около 80 % этих дорог требует срочного ремонта, капитального ремонта или реконструкции.
К существенным проблемам дорожной сети Тверской области относится высокая степень изношенности автомобильных дорог общего пользования. По состоянию на 1 января 2009 г. балансовая стоимость автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения составила 49 млрд рублей, остаточная стоимость – 17,4 млрд рублей. В целом степень износа автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения достигла 65,5 %.
Остро стоит проблема вывода транзитного транспорта за пределы населенных пунктов Тверской области (Твери, Ржева и других). Например, через г. Вышний Волочек проходит автомобильная дорога федерального значения М-10 «Россия» с интенсивностью движения на подходах к городу 16800–17300 авт/сут. (по данным ФГУ Упрдор "Россия" за 2008 г.); через г. Зубцов проходит автомобильная дорога федерального значения М-9 «Балтия», интенсивность движения на которой составляет 4990–5200 авт./сут.; через г. Старица проходит автомобильная дорога регионального значения Тверь–Ржев, интенсивность движения на которой составляет 3450–3760 авт/сут.
Низкое транспортно-эксплуатационное состояние автомобильных дорог Тверской области, прохождение их по территории населенных пунктов способствуют росту числа и тяжести дорожно-транспортных происшествий. В 2008 году на автомобильных дорогах федерального и регионального значения Тверской области произошло 467 и 802 дорожно-транспортных происшествия соответственно, в которых погибло 297 человек и ранено 1587 человек. В сложившейся ситуации проблема повышения безопасности дорожного движения требует разработки и реализации ряда мероприятий, выполнение которых должно рассматриваться в качестве одной из основных социально-экономических задач по сохранению жизни и здоровья людей в Тверской области.
2. Недостаточные объемы финансирования дорожного хозяйства Тверской области за счет бюджетных средств, низкая активность по привлечению дополнительных источников финансирования дорожных работ.
В Тверской области отмечается недостаточность финансовых ресурсов как для обеспечения нормативного транспортно-эксплуатационного состояния дорожной сети, так и для  строительства и реконструкции автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения. Удельная обеспеченность дорожной сети средствами бюджета Тверской области существенно меньше по сравнению с другими субъектами Центрального федерального округа.

Рисунок 4.
Расходы на содержание одного километра автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения по субъектам ЦФО в 2008 году (данные предоставлены ГУ «Дирекция территориального дорожного фонда Тверской области»)

Так, расходы на содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального  значения Тверской области практически в 7 раз меньше показателей по Московской области или в 5,3 раза меньше относительно показателей по Владимирской области. Таким образом, Тверская область занимает 14 место среди субъектов ЦФО по данному показателю.
На протяжении многих лет не обеспечивается потребность в необходимом объеме финансирования работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, не соблюдаются нормативные сроки ремонта дорожных покрытий, что ведет к их постепенному разрушению и увеличивает последующие расходы на их восстановление.

Рисунок 5. Динамика объемов финансирования строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания федеральных автомобильных дорог Тверской области в 2003-2008гг, млн.руб.(в ценах соответствующих лет)

Рисунок 6.
Динамика объемов финансирования строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания региональных или межмуниципальных автомобильных дорог Тверской области в 2003-2008гг, млн.руб.(в ценах соответствующих лет)

Рисунок 7.
Источники финансирования строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания региональных или межмуниципальных дорог Тверской области в 2003-2008гг, млн.руб. (в ценах соответствующих лет)

В результате недофинансирования дорожного хозяйства не обеспечивается проведение необходимого объема работ по реконструкции автомобильных дорог, практически не осуществляется строительство новых дорожных объектов.
Недостаточно используются возможности привлечения дополнительных источников финансирования за счет внебюджетных средств для выполнения дорожных работ.
При сохранении сложившихся тенденций недофинансирования в развитии дорожного хозяйства неизбежны:
ухудшение транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных  дорог и искусственных сооружений;
невозможность дальнейшего развития и совершенствования сети автомобильных дорог Тверской области;
повышение числа и тяжести  дорожно-транспортных происшествий;
невозможность обеспечения круглогодичной связи между многими населенными пунктами Тверской области.
3. Проблемы в сфере управления дорожным хозяйством.
К основным проблемам управления, связанным с несовершенством методологического, нормативного и информационного обеспечения дорожного хозяйства Тверской области, относятся следующие:

• не развита методология определения целей и направлений развития дорожного хозяйства исходя из потребностей социально-экономического и транспортного развития Тверской области, что не позволяет создать эффективную систему планирования дорожных работ и мониторинга их выполнения;
• отсутствует утвержденная номенклатура целевых показателей для областных и муниципальных органов управления автомобильными дорогами, не разработаны методики их планирования и мониторинга, оценки эффективности мероприятий по развитию дорожной сети, что не позволяет сформировать целостную систему управления отраслью, ориентированную на достижение конечных результатов;
• сложившаяся в дорожной отрасли система планирования, финансирования и выполнения дорожных работ ориентирована преимущественно на выполнение отдельных видов дорожных работ и своевременное освоение выделенных бюджетных средств. Такая система не позволяет в полном объеме решить задачу достижения высоких транспортно-эксплуатационных показателей дорожной сети, отвечающую интересам пользователей автомобильных дорог. В свою очередь, отмечается незаинтересованность дорожных предприятий в обеспечении долговечности и надёжности конструкций дорожных одежд, уменьшении материалоемкости и увеличении межремонтных сроков службы автомобильных дорог и дорожных сооружений, сокращении сроков проектирования и производства работ;
• не в полном объеме имеется достоверная информация о состоянии автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения;
• отсутствует актуальная информация о пользователях автомобильных дорог (интенсивности и скорости движения транспортных средств, корреспонденциях, оценке пользователями качественных характеристик и  приоритетов развития дорожной сети);
• отсутствует механизм «обратной связи», так как  пользователи автомобильных дорог не могут влиять ни на качество услуг, предоставляемых дорожным хозяйством (на потребительские свойства автомобильных дорог, их транспортно-эксплуатационные характеристики), ни на оценку деятельности органов управления.

Перечисленные проблемы системы планирования, финансирования и выполнения дорожных работ не позволяют обеспечить эффективное развитие дорожного хозяйства в соответствии с потребностями пользователей автомобильных дорог Тверской области.
4. Проблемы развития предприятий дорожного хозяйства и обеспечивающих отраслей.
На территории Тверской области, по состоянию на 1.01.2009 г., выполнение работ по содержанию и ремонту региональных или межмуниципальных автомобильных дорог осуществляет 38 предприятий, в том числе: 6 государственных унитарных предприятий, 14 открытых акционерных обществ с пакетом акций в областной собственности, 17 обществ с ограниченной ответственностью на основе коллективов ГУП ДРСУ и одно закрытое акционерное общество.

Рисунок 8.
Схема распределения ответственности за технико-эксплуатационные показатели автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения в разрезе дорожно-эксплуатационных округов

К числу важнейших проблем дорожного хозяйства относятся: низкая эффективность работы дорожных предприятий, их технологическое отставание, отсутствие проектных организаций в Тверской области, недостаточный уровень конкуренции на рынке подрядных дорожных работ.
К числу основных факторов, сдерживающих развитие дорожных предприятий, относятся следующие:
изношенность основных фондов, отсутствие технологического оборудования (или наличие морально и физически устаревшего), не позволяющего выполнять ремонтные работы, особенно работы с асфальтобетонным покрытием;
нестабильность и краткосрочность заказов на дорожные работы (каждый год на тендеры выставляются заказы с небольшими объемами работ), что не позволяет предприятиям дорожного хозяйства вкладывать средства в развитие производственной базы, внедрение новых технологий и оборудования из-за отсутствия гарантий дальнейшего продолжения работ и возможности возврата вложенных средств;
в свою очередь, из-за краткосрочных контрактов дорожные предприятия не размещают заказы на производство высококачественных и новых материалов, поэтому производители не создают мощности по производству таких материалов;
высокая стоимость кредитных ресурсов не позволяет большинству дорожных предприятий привлекать заемные средства, что ведет к финансовой нестабильности дорожных предприятий;
длительность процедуры проведения торгов и заключения контрактов с подрядчиками, недостаточное качество передаваемой заказчиком проектной документации, проблемы с освобождением территории для строительства зачастую ведут к увеличению сроков и непредвиденному удорожанию дорожных работ, что негативно отражается на деятельности предприятий.
В последнее время к вышеуказанным причинам, сдерживающим  развитие  дорожных предприятий,  добавляются проблемы, связанные с возникновением  на региональных рынках монопольного положения отдельных производителей строительных материалов, что ведет к значительному росту цен.
Из-за недостаточного финансирования  отсутствуют условия для развития полноценной конкуренции на рынке работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог.  Нужно отметить, что существенно снижаются интересы частных организаций к выполнению работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог и, соответственно, к участию в торгах, так как доходы за качественное выполнение всего комплекса работ по содержанию и ремонту дорог не обеспечивают получение прибыли или ее размеры минимальны. Такое положение дел в дорожном хозяйстве не позволяет достаточно  планомерно  развиваться предприятиям дорожного хозяйства и  негативно сказывается на работе  всех специализированных  дорожных подрядных  предприятий Тверской области.
Анализ  финансово-хозяйственной деятельности  14-ти  дорожных  предприятий,  которые согласно  государственной регистрации являются акционерными  предприятиями открытого типа со 100 % пакетом  акций, принадлежащих Тверской области  показал, что      практически  половина  предприятий по состоянию на 1 января 2009 года являются  убыточными, хотя  до изменения формы собственности, данные предприятия  состояли  в числе  прибыльных  хозяйствующих предприятий. 
Итоги  производственной финансовой деятельности   дорожных предприятий за  2008 год показали, что  только одно ОАО «Краснохолмское  дорожное  ремонтно-строительное управление»  после изменения государственного статуса вышло с  положительным балансом, где чистая  прибыль предприятия  составила  5067 тыс. рублей.    Показатели финансово-хозяйственной деятельности  по 5-ти  предприятиям  ОАО имеют  прирост чистой прибыли более чем в 3 раза, однако нужно отметить, что процент чистой прибыли от  объемов работ составил менее одного процента.
Таким образом, следует отметить, что  из 14-ти  дорожных предприятий ОАО, где пакет акций принадлежит  областной собственности,  почти все  предприятия, за исключением одного можно отнести  к предприятиям имеющих  нестабильные производственно-финансовые  показатели,  работающие на грани  перехода к банкротству.
Основные показатели финансово-хозяйственной деятельности открытых акционерных обществ за 2006-2008 годы представлены в таблице 1.

Существующая система управления дорожным хозяйством не может решить перечисленные проблемы в связи с тем, что не имеет достаточных объемов финансирования и эффективных рычагов воздействия на функционирование дорожных предприятий.
5. Проблемы нормативно-правового обеспечения дорожного хозяйства.
Ограниченность возможностей существующей структуры управления дорожным хозяйством по привлечению дополнительных финансовых ресурсов, заключению долгосрочных контрактов на выполнение дорожных работ, организации эффективной системы взаимодействия всех уровней управления автомобильными дорогами во многом вызвана проблемами, связанными с нормативно-правовым обеспечением дорожного хозяйства Тверской области.
Для решения этих проблем потребуется разработать новые нормативные правовые акты и привести существующие нормативные документы к требованиям, определенным в Федеральном законе от 8 декабря 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Очевидно, что на современном этапе система управления дорожным хозяйством Тверской области требует реформирования на основе комплексного и системного подхода. В этой связи разработка Концепции является оптимальным решением проблемы в условиях реформирования бюджетного процесса, предусматривающего смещение акцентов с управления расходами на управление результатами и переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования.
Накопленные в дорожном хозяйстве проблемы возможно разрешить за счет проведения структурно-функциональных преобразований, направленных на формирование новой структуры управления дорожной отраслью, которая, в отличие от существующей системы управления, сможет обеспечить:
оперативное реагирование на изменение условий реализации проектов строительства, реконструкции, ремонта и содержания автомобильных дорог в течение дорожно-строительного сезона, возможность перераспределения имеющихся средств и оперативного привлечения заемных ресурсов;
непрерывное круглогодичное финансирование строек и работ по содержанию и ремонту дорожной сети;
привлечение дополнительных источников финансирования содержания и развития дорожной сети, в том числе за счет доходов от использования придорожных полос и полос отвода автомобильных дорог;
использование эффективных управленческих технологий, опыта и ресурсов частного бизнеса для развития дорожного хозяйства.
В условиях реформирования бюджетного процесса программно-целевой метод решения указанных проблем, предложенный в данной Концепции, позволит:
улучшить транспортно-эксплуатационное состояние и качество содержания автомобильных дорог, что, в свою очередь, приведет к снижению количества дорожно-транспортных происшествий из-за сопутствующих дорожных условий и повышению комфортности движения транспортных средств;
перейти на нормативные сроки ремонта и капитального ремонта дорожной сети;
частично ликвидировать транспортную дискриминацию населения за счет увеличения численности населенных пунктов, имеющих круглогодичную связь с дорожной сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием;
повысить эффективность работы дорожных предприятий и создать конкурентную среду на рынке дорожных работ.